שחיתות שלטונית ומנגנוני תיקון – מדריך קצר למבולבלים

הדיון הציבורי בשחיתות במינהל הציבורי ובשלטון מצוי בראש הכותרות בשנים האחרונות. עם זאת, נדמה לי שלאיש מאיתנו אין תשובות בדוקות או מתכון ראשוני להתמודדות עם הנושא. הסיבה המרכזית לכך היא, לדעתי, שהדיון הציבורי הישראלי בנושא השחיתות לא הצליח לספק אפילו את הבסיס הראשוני לדיון – הגדרה ברורה מה הבעיה או הבעיות ומה מקורן. הנושא קצת דומה למזג האוויר – כולם מדברים על זה כל הזמן (לפעמים בהתרגשות, צריך לומר) – אבל לאף אחד לא ברור מה צריך לעשות בענין ואיך לתקוף את הבעיות (שכאמור, אפילו לא הצלחנו להגדיר). העניין מומחש בצורה הבולטת ביותר בכך שאין לנו אפילו הגדרה (לא ראשונית ולא מדוייקת) של המושג "שחיתות").
במלים אחרות, בכל הנוגע לדיון בשחיתות, הציבור בישראל מבולבל. אנחנו שומעים כל יום על "פרשה" חדשה של שחיתות, פגיעה בסדרי המינהל, או סתם סקנדל. נדמה לנו שמשהו מאוד יסודי בחברה שלנו אינו תקין – אך לא לחלוטין ברור מה לא בסדר. האם המצב הנוכחי נובע מכך שהמינהל הציבורי שלנו או הפוליטיקה שלנו מושחתים מיסודם? או שרק הצמרת מושחתת? או אולי – כולם מושחתים (ואז המסקנה העצובה הנובעת היא לכאורה – שאף אחד לא "מושחת") ואין הרבה מה לעשות.ע
כדי להדגים את העניין, אזכיר כי כל ארבעת ראשי הממשלה האחרונים במדינת ישראל היו נתונים לחקירות פליליות בזמן כהונתם (או תקופה קצרה בסמוך לסיום כהונתם), אבל אף אחת מהחקירות הפליליות הללו נגד ראשי הממשלה לא הניבה עדיין כתב אישום. מה אני – האזרח הקטן מן השורה – צריך להסיק מכך? שהפולטיקאים מושחתים כולם או שאלו שמגיעים לצמרת נעשים מושחתים בדרך? שבתקופה הזו אי אפשר להפוך לראש ממשלה בישראל בלי לעבור על החוק? או אולי שזו המערכת הפלילית שסתם מתאנה לפוליטיקאים בכירים? המצב ללא ספק .מבלבל
רק לאחרונה שמענו שבכירי מס הכנסה הושעו מתפקידם בעקבות חקירה משטרתית בנוגע למה שנראה בתור פרשת שחיתות רבתי. מצד שני, חלק מהעיתונות העוסקת בפרשה מציינת (לפעמים בשולי הדברים) שפרשות קודמות של חקירות של מוסדות ואישים בכירים הסתיימו לאחר חודשים רבים בקול ענות חלושה...

מטרת דבריי איננה לפתור את הבלבול באופן ממצה, אלא לנסות ולעמוד על המקורות לבלבול הזה ולהגדיר את הפרמטרים הבסיסיים שלו. הדברים הבאים, לפיכך, אינם "מורה נבוכים" אלא הצעה טנטטיבית – בנקודות קצרות – למבולבלים (שאני כולל את עצמי בתוכם).

פרפוזיציה א': במינהל הציבורי במדינת ישראל (וגם במערכת הפוליטית) יש תופעות, לא מעטות ולא נדירות במיוחד, של שחיתות (במובן "הצר"). ה"שחיתות" בהקשר זה מתייחסת לשחיתות במובן הגרעיני ביותר. כלומר לסקטורים מסויימים במינהל הציבורי בהם ניתן להשיג טובות הנאה מפקידי ציבור – תמורת תשלום כסף או שווה כסף. יחד עם זאת, נדמה לי שאפשר לומר כי לא כל המינהל הציבורי שלנו לוקה במחלה הזו.

פרפוזיציה ב': לציבור הישראלי אין אמון במוסדות השלטוניים שלו ואין אמון בכך שנבחרי הציבור אכן מייצגים את ציבור בוחריו נאמנה.
דוגמא טובה לכך מהווה המלחמה האחרונה. יש תחושה רחבה בציבור שהמנהיגות נכשלה טוטאלית. על כך נוספת התחושה, שהמנהיגות הזו כלל אינה ערה לכך (או מושפעת מכך); ושאין דרך דמוקרטית או פוליטית רגילה – לבטא את האכזבה העמוקה הזו. באופן יותר רחב, אזרחי ישראל אינם מאמינים בכך שנבחרי הציבור (ובמידה רבה גם פקידי הציבור) פועלים באופן הגון וענייני לקידום ענייני הציבור, ולא לקידום האינטרסים האישיים או המפלגתיים שלהם.
רמת האמון הנמוכה של הישראלים במוסדות הנבחרים שלהם היא נתון שעולה מהמחקרים הבינ"ל השוואתיים שנעשו בתחום.
פרופוזציה ג': האכזבה מהיעדר אחריותיות
(ACCOUNTABILITY) של המערכת השלטונית, גורמת לציבור הישראלי לפתח ציפיות גבוהות ממערכת המשפט וממערכת אכיפת החוק (בעיקר משום שהמערכת המשפטית זוכה לרמה גבוהה, יחסית, של אמון ציבורי).
דוגמא: אנחנו לא מאמינים שמישהו בממשלה, או בצמרת הצבא יתפטר בעקבות הכשלון במלחמה – אלא אם תהיה ועדה חקירה שיפוטית או בית המשפט שיכריחו את האחראים להסיק מסקנות אישיות.

פרפוזציה ד': כתוצאה מכך מערכת אכיפת החוק שלנו מצויה בלחץ ציבורי מתמיד לתת ביטוי לאכזבה ולחוסר האמון מהמוסדות השלטוניים באמצעים משפטיים.
כך לדוגמא, אנחנו מצפים מהמערכת המשפטית להקים ועדת חקירה שתמצא את "האשמים" בכשלון במלחמה. דוגמא נוספת היא הצפיה מהמערכת המשפטית לטפל בתופעת המינויים הפוליטיים. יש לציין שתופעה זו נחשבת ללגיטימית בחלקה בכל מקום אחר, כמו בארה"ב, או נחשבת למגונה ומהווה עניין הנתון כל כולו למנגנון התיקון הדמוקרטי של המערכת הפוליטית – בודאי לא לבית המשפט.

פרופוזציה ה': הלחץ הציבורי על המערכת המשפטית (כמו גם מה שנראה כהדרדרות רבתית של הרמה המוסרית אצל המוסדות השלטוניים) גורם לה להרחיב את תחומי הטיפול שלה ולעמעם את הגדרות המונחים המשמשים כ"כלי העבודה" שמצדיקים את התערבותה.
כך מרחיבה המערכת המשפטית שלנו את ההגדרות של עבירת "הפרת אמונים" (סעיף מאוד גמיש בחוק הפלילי הישראלי) ומגדירה מינויים פוליטיים כעבירה פלילית (של שוחד או הפרת אמונים). ראו לדוגמא את הגדרות השוחד בפרשה האחרונה של רשות המסים חוקרי המשטרה טוענים (לפי העיתונות) שראשי מערכת המס משלמים שוחד לגורמים פרטיים, וזאת בניגוד לכל מה שידענו עד היום על שוחד, שמדובר בעבירה בה הגורם הפרטי משלם לפקיד הציבור!כ

פרופוזיציה ו': עמעום ההגדרות והמושגים של המשפט (הפלילי במיוחד) מביאים לחוסר ודאות אצל גורמי אכיפת החוק, אך הלחץ הציבורי מוביל אותם לנקוט בהליכי אישום פליליים – לפי ההגדרות המרחיבות והפרמטרים המעומעמים.

פרופוזציה ז': כתוצאה מכך, פרשיות אישום רבות מסתיימות ללא הגשת כתבי אישום, בהגשת כתבי אישום מינוריים, או בזיכויים. דוגמאות לא חסרות.

פרופוזציה ח': "הכשלון" כביכול במישור הפלילי בפעולה נגד אישי ציבור – לא נתפס בציבור ככשלון – אלא כתגמול הולם לאותם אנשי ממשל ואישי ציבור. כלומר, עצם החקירה (ולעתים הגשת כתבי האישום) ממלאים אצלנו תפקיד של הטלת סטיגמה ציבורית מוצדקת כנגד מי שנתפס ככושל, כמועל באמון או "כמושחת" במובן הרחב – גם אם בפועל אין ראיות לכך שעבר עבירה פלילית. ח

לכן, כדוגמא, איש לא מרים גבה על כך שראשי הממשלה הקודמים היו נתונים לחקירה – אך גם איש לא מתפלא ולא מתרעם על כך שאותם ראשי ממשלה עצמם (נתניהו, ברק) ממשיכים לתפקד בפוליטיקה ואף להוות מועמדים בולטים ופופלריים יחסית בבחירות הבאות!
לסיכום, נראה שמבחינתנו זה בסדר שהממשל קצת "מושחת" – כל זמן שמדי פעם מוגשים נגד אישי הממשל הללו כתבי אישום או נפתחות נגדם חקירות– גם אם אנחנו מראש יודעים כי החקירות הללו לא יובילו להרשעות מוצקות וחד משמעיות.

אז מה הפלא שאנחנו מבולבלים?!ע

נכתב על ידי פרופ' יואב דותן- דיקן הפקולטה למשפטים באוניברסיטה העברית.

הדברים נאמרו במקור ב"רב שיח - שחיתות ומנגנוני בקרה במינהל הציבורי" ג
הערה: הדברים לעיל נכתבו בטרם התפטרותו של הרמטכ"ל דן חלוץ ב-17.1.2007*
.....בנוסף

http://he.wikipedia.org/wiki/שחיתות
[2] http://www.ynet.co.il/articles/0,7340,L-3353188,00.html/

[3] http://law.themarker.com/tmc/article.jhtml?ElementId=ok20070115_88891090&layer=law&layer2=coupon&layer3=law

http://www.themarker.com/tmc/article.jhtml?log=tag&ElementId=skira20070105_809912

http://www.haaretz.co.il/hasite/spages/814309.html
http://law.themarker.com/tmc/article.jhtml?ElementId=skira20070116_457871&layer=law&layer2=coupon&layer3=law